“ 中国经济增长速度正在下滑，主要受体制性、结构性因素影响，症结在于资源的空间错配。市场力量将人口和经济向沿海地区和中心城市周围集聚，而政府通过行政力量配置的资源却大量被导入地理欠佳地区，二者发力相反，造成了资源的空间错配。在人口红利逐渐消失的背景下，同时出现了投资效率低下、土地城市化快于人口城市化等问题，生产要素积累速度与全要素生产率增速都不容乐观。在地区层面，发达地区房价居高不下，欠发达地区地方政府债务问题日益严峻。要解决这些问题，需要改善资源的空间配置，使土地等资源分配与人口流动方向一致，按照比较优势进行投资，通过户籍制度改革等手段促进人口集聚和城市化进程，最终推动经济增长、平衡发展、产业结构优化和国际平衡，实现以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
——陆铭 上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长*本文系作者在CF40季度宏观政策报告论证会第48期暨“双周圆桌”第347期“中国经济的中长期增长潜力”上所做的主题演讲。文章仅代表个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场。”在集聚中走向平衡
文 | 陆铭
图/摄图网
体制性、结构性原因：空间错配
如今中国经济增长速度正阶梯式下滑，虽然各界对此有不同看法，但大多数学者应该认同，尽管确实存在周期性因素，但主要是体制性和结构性的问题导致了我国经济中长期增速的放缓。从经济学理论来说，经济增长的来源有两个方面：生产要素的积累和全要素生产率的提高。从生产要素积累的角度来讲，一方面当前我国的人口总量红利逐渐消失，另一方面投资过度导致回报下降，近年来我国投资占GDP比重也在下降，因此来自投资的增长动力有所不足。此外，我国还长期存在土地城市化快于人口城市化的问题，根据我的研究结果，这一现象主要体现在中西部和东北部的人口流出地区。在生产要素积累速度放缓的情况下，全要素生产率增速也并不乐观。我在数年前研究企业微观数据时发现，中国的全要素生产率和资源配置效率出现恶化，其关键拐点在2003年。我认为，正是这几个因素相互叠加，造成了如今中国经济增速下滑的问题，其中的症结，我称之为“空间错配”。经济资源在城乡和区域间的空间错配导致了经济增长速度和效率的下滑，这也是我的团队为中国经济增长研究贡献的一个新视角。首先需要阐述地理位置的重要性。中国从上世纪改革开放特别是90年代中期以来，加入了全球化进程，因此沿海地区因其港口条件获得了更有利于经济增长的地理条件。我们选取北方的天津、华东的上海、华南的深圳和香港这三大沿海港口，研究各直辖市或地级市2015年GDP规模与其到这三大港口的距离间的关系。可以清楚地看到，越是远离港口的城市，经济规模越小。仅这一个变量就可以解释各城市之间经济规模差异的近40%，在模型中加入其他解释经济规模的因素，只能让解释度增加到70%。换句话说，到沿海大港口的距离这一地理变量，对地区经济规模的解释度可以超过我们能在模型中找到的所有其他因素之和。在地理因素发挥重要作用的同时，长期以来我们对于区域经济平衡发展的理解是经济和人口均匀分布，追求的是减小不同地区之间经济规模的差异，因此我们在配置政府控制的经济资源时采取了倾向于地理欠佳地区的区域发展政策。其中，对如今的中国经济影响最大的是土地资源配置。2003年之前，中西部地区在土地供应总量中所占的份额呈现下降趋势，这与当时人口从中西部流出的趋势是一致的。然而，2003年以后，虽然人口仍然在向沿海地区集中，但土地供应的份额却在不断向中西部地区倾斜。资料来源：《国土资源年鉴》；陆铭、张航、梁文泉，2015；韩立彬、陆铭，2018
在中西部，特别是一些中小城市中，大量的土地供应被用于兴建当时被认为有利于经济发展的工业园和新城。然而实际上，这恰恰导致了许多投资回报低下和政府债务上升的现象。
梳理中西部地方政府债务中城投债的情况可以发现，在中央政府开始帮助欠发达地区化解地方政府债务之前，中西部地区在全国地方政府债务中所占的比重较高，可以达到一半，并且总体呈上升趋势。换言之，在经济增长动力相对欠缺的地区，地方政府债务增长的速度更快。不仅如此，还需注意金融市场也在其中发挥作用。因为我国地方政府债务背后总有地方政府信用和中央政府的最终背书，所以当地方政府需要融资时，金融市场总是愿意提供借贷。但欠发达地区政府融资实际上风险较高，所以欠发达地区债务的融资成本也就更高。我们大致评估和比较了内陆欠发达地区与沿海地区城投债的发行利率。总体来看，融资成本随着时间推进不断升高，直到最近几年才略有回落；其中内陆地区的城投债发行利率明显高于沿海地区。换句话说，经济增长动力较弱的地区得到了更多土地，并将这些土地用于抵押融资，举借了大量地方政府债务，但实际上这些融资是成本更高的。我们2019年的一篇文章具体分析了地理位置对各相关经济变量的影响。模型涉及到沿海大港口距离的一次项、二次项和三次项，其系数主要取决于一次项，因此只需观察一次项的系数。观测到大港口距离对七个被解释变量的影响可知： 在市场的资源配置结果方面，越远离港口的地区，经济规模越小，人均GDP越低，人口净流入也越少，远离港口的地区人口在向外流出。在政府的资源配置方面，远离港口的地区，转移支付占GDP的比重更高、得到的土地供应份额增加量更大——换句话说，远离港口的地区得到了更多的政府资源。但这些地区的“投资弹性”系数却更低，即单位投资对GDP的拉动能力较弱。在此之外，由于人口流出，而土地供应量增加、修建了大量房屋，远离港口的地区又存在房价较低的现象。沿海地区则一切与内陆地区相反，GDP规模更大，人均GDP更高，人口大量流入、投资对GDP有更高的拉动能力，但政府资源配置量较低，土地供应跟不上人口流入，因而房价也更高。总的来说，市场力量在引导经济向东部沿海集聚、人口向沿海地区流动，但政府力量在引导资源向中西部配置，这导致了投资效率低和区域间房价分化等问题。此外，研究到大城市距离对上述变量的影响，可以发现越远离国家级中心城市的地区，GDP规模越小，人均GDP越低，人口净流出，但反过来却得到了更多的财政转移支付，得到了更多的土地供应，投资拉动GDP的能力更低，房价也更低。这再一次体现了市场配置资源与政府配置资源方向相反的现象。债务方面，我们考察了截至2016年的地方政府负债率，即债务与GDP的比率。一方面，可以发现历史负债率与当前负债率存在正相关关系，即历史负债率高的城市往往之后负债率依然保持较高水平。另一方面，需要注意投资弹性系数与负债率的关系——投资对GDP拉动能力越高的地区往往地方政府负债率越低。
前面提到，对于远离大港口和大城市的地区，投资对GDP的拉动能力较低。因此虽然投入了资金，增加了建设，但地方政府债务也随之累积，负债率逐渐升高。我们通过研究全国负债率分布发现，2017年我国地方政府负债率较高的区域主要是部分中西部省份，东部沿海地区只有辽宁和海南负债率与中西部省份相当。辽宁虽然在地理位置上属于沿海地区，但享受的政策与中西部省份一致，因为它是振兴东北老工业基地政策的实施地点之一，当时省内也出现了大规模兴建新城和工业园的现象，这造成了如今辽宁地区负债率较高的局面。现在债务问题较为严重的还有贵州省。相关媒体报道一直很关注贵州的经济增长率，却不太关注贵州的负债率。事实上，贵州省内“高投资低回报”的现象长期存在，如今也是高负债地区之一。
助力双循环新发展格局
以上现象体现了一个中长期问题，即资源出现了空间错配。生产要素积累和全要素生产率这两个推动经济增长的中长期因素都需要从空间上找办法改善。生产要素积累方面，面对逐渐消失的人口红利，可以借助劳动力的流动来提高劳动力资源的利用效率，从而延长劳动力的人口红利。在谈劳动力流动时，也需要将孩子的流动纳入考虑，努力减少中国的留守儿童。对于土地城市化快于人口城市化的困境，关键问题在于土地资源错配。现在中央层面已经明确，土地配置要与人口流动方向一致，我称之为“地随人走”，这样便可以缓解土地和人口流动方向的空间错配问题。要解决投资过度和投资效率较低的问题，关键在于投资要按照区域间的比较优势进行，这样便可提高投资回报。与此同时，公共投资，比如公共服务和基础设施相关投资，也要与人口流动方向一致，这样才能真正适应人民对美好生活的向往所转化成的需求。另外，在公共服务的投资中，要解决前面强调的留守儿童问题，因为这样也可以增加未来的人力资本供给。全要素生产率方面，则可以改善资源配置的空间效率，也可以通过在公共服务特别是教育领域的投资提高人力资源的积累速度，提高下一代的素质。采取这些措施后情况会发生怎样的改变？我们对此做了一系列数据分析。总体来看，如果可以改进中国经济资源的空间配置，就可以有效实现以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。接下来我将从经济增长、平衡发展、结构优化和国际平衡四个方面展开分析。研究发现，向内陆地区倾斜的建设用地指标分配减少了发达地区的土地供给，这样一来，土地和劳动力没能被有效配置到生产率高的地方，导致了全国范围内GDP和全要素生产率的下降。不仅如此，经济资源向内陆地区倾斜后，虽然沿海和内陆地区GDP差距下降，但全国范围内收入不平等程度反而上升了。因为在资源错配的情况下，内陆人口向更高收入的沿海的流动减少，这使其平均收入有所降低。换言之，这样的空间发展战略导致了效率和平等的双重损失。反过来讲，我们在近来的结构式估计中发现，去除向内陆地区倾斜的土地分配政策后，全国总GDP可以增加2.4%，全要素生产率可以增加7.3%，所有地区的户籍劳动力的收入都增加了，其中，欠发达地区户籍劳动力的人均收入可以增加1-2%。欠发达地区人均收入增加看似不高，这是因为我们在计算人均收入增长时以欠发达地区的所有户籍劳动力为基数，但如果仅考虑流动人口部分，那么人均收入是大大增加的。
同时，我们认为去除向内陆地区倾斜的土地分配，能够实现更高效、更协调的城乡和区域发展，不仅有利于形成以内循环为主的经济发展新格局，而且可以促进经济的外循环。我几年前的一项研究提到，如果可以加强人口和土地的空间匹配，在沿海地区增加劳动力流入及土地供应，就可以降低土地和住房价格，从而使工资也相应下降，进而降低劳动力成本，因为住房成本已然成为沿海地区非常重要的生活成本。另外，在农村农业方面，如果可以使农村劳动力畅通无阻地向城市转移，农村地区便可以更好地实现农业规模化和现代化发展，一来有利于乡村振兴，二来也有助于降低中国农产品的生产成本，提升农业的国际竞争力。平衡发展方面，我们最近的研究表明，中国接下来将在迎来经济集聚的同时，从人均意义上走向平衡发展。对比中美日三国的数据可知，美国各城市间GDP规模差异和人口规模差异都很大，但由于其经济和人口同时集中在少数地区，所以不同地区间人均GDP差异很小。日本和美国一样，GDP和人口高度集中在少数地区，且二者同步集聚，因此城市间的人均GDP差异也很小。而中国各城市间GDP规模的差异水平大致与日本相当，但人口规模的差异却远远落后于日本，更加落后于美国。这样一来，由于人口集聚没有跟上经济集聚，中国各地区间人均GDP差异远远高于美国和日本。
好消息是，中国的人口集聚程度正在提高，因而人均GDP在地区间的差异也在下降。换言之，中国的经济和人口正在向少数地区集中，与此同时，中国的经济发展正走向人均意义上的平衡。我们最近预测，中国如果大致可以在2035年实现人口在地区之间相对自由的流动，届时有望实现城市间人均GDP差异降到美国和日本今天的水平。中国当前人口集聚和经济集聚不一致的局面导致服务业的发展受到了抑制。我们看到，经济合作与发展组织（OECD）的发达国家中，随着经济的发展，服务业在GDP和就业中占比不断提高；而中国的服务业在GDP和就业中的占比明显低于发达国家走过的路径。究其原因，我们认为是当前中国人口在空间上的配置滞后于其经济发展阶段，且我国的政策总体上在制约城市化进程和人口向大城市流动的进程。探究城市化和服务业之间的关系可以发现，城市化水平高有利于提高服务业占比。我们对比大城市和小城市时发现，前者的第三产业占GDP比重高于后者。此外，人口密度高也有利于提高第三产业在GDP和就业中所占的比重。 图9 城市规模对服务业在GDP中占比的影响
我国当前的生产要素配置特别是人口配置面临许多问题，一方面城市化率偏低，另一方面许多城市在户籍方面对外来劳动力存在着差别待遇。此外，土地供应向人口流出地区倾斜，导致我国的城市人口密度急剧下降。我们2020年的一个研究结果显示，集约化的城市发展和外来人口市民化有利于服务业发展。如果当前中国的城市化率可以提高十个百分点，如果外来人口可以在其居住的地方顺利实现市民化，所有人在户籍身份上都不再有差异，公共服务待遇和消费行为彼此相同，再加上土地供应相较于过去放缓、人口密度下降速度减少一半，那么根据估计，中国服务业在GDP中所占的比重可以提高3到5个百分点。最近我们进一步估计了城市化和大城市化对结构优化的影响。研究结果发现，如果中国的城市化率可以达到同发展阶段其他国家的平均水平，那么中国整体服务业的就业占比可以提升约4个百分点，总产出可以提升10.7%。我们还研究了人口和土地资源在小城市和大城市间的分布，发现由于收入效应和规模经济效应，大城市发展服务业具有更强的比较优势。因此，如果我们能通过户籍制度改革等方式使劳动力畅通无阻地流动，促进人口向大城市周边高效集聚，那么服务业占总产出的比重将会上升2.5~3.5个百分点，城市间收入差距将下降14%，总产出将上升10%，社会福利可以提高7.4%。与此同时，再增加大城市的土地供应，使其土地存量占比恢复到2003年的水平，使土地供应与人口的流动方向相一致，那么整体服务业的占比还可以上升1个百分点，总产出可以增加3.6%。我国正面临着改革与滞胀的“赛跑”。当前中国的政府负债率处于较高水平，存在大量内债。要降低负债率只能通过两种办法，其一是减少债务本身，这非常困难，现在还有大量地方政府在借新债还旧债；另一种办法是增长GDP。GDP增长有两种形式，第一种是实际增长，第二种则是名义增长，附带着财政赤字货币化。
实际上，前文所讲的就是通过人口、土地等生产要素空间配置的改善来提高实际经济增长的速度。否则，实际经济增长速度难以提升，就只好选择通过名义增长来降低负债率，但这将带来通胀的结果。如果通胀成为中长期趋势，人民币将面临贬值的压力。人民币贬值压力一旦形成，人们会倾向于用人民币兑换外汇，从而造成外汇储备下降的压力。在当前中国资本账户尚未完全开放、资本流动并不自由的情况下，这将对人民币的国际化进程产生负面影响。事实上，2015年之后人民币汇率贬值的趋势已经形成，如今人民币作为国际支付货币的地位相比几年前确实有所下降。因此，如果我国的长期经济增长的质量和速度不能改善，人民币国际化战略及外循环都会受到不利影响。参考文献：
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钟粤俊、陆铭、奚锡灿，2020,《集聚与服务业发展：基于人口空间分布的视角》，《管理世界》，第11期，第35-47页。
钟粤俊、奚锡灿、陆铭，2021,《空间、结构与增长：人口和土地再配置效应的空间均衡分析》，上海交通大学和复旦大学，工作论文。
陆铭 陈钊 等著
上海人民出版社 2021年6月出版
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陆铭，上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员、上海国际金融与经济研究院研究员，中国金融四十人论坛（CF40）特邀成员。曾作为富布莱特学者工作于美国哈佛大学和国家经济研究局（NBER），作为兼职（客座）研究员受聘于复旦大学、新加坡管理大学、东北财经大学等国内外高校。曾担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家。学术畅销书《大国大城》的作者。担任《经济学（季刊）》副主编，Asian Economic Papers (MIT出版社)编辑和《世界经济》等期刊编委。研究领域为中国经济、城乡和区域经济发展、劳动经济学。近年来的研究主要是对城市和区域发展政策进行评估，并为促进国内市场一体化和经济持续增长提供来自空间政治经济学的战略思考。
陈钊，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心常务副主任，教授、博导，兼任复旦大学经济学院学术委员会委员、Annals of Regional Science副主编。曾任日本关西大学客座研究员、华南师范大学经济与管理学院兼职教授、英国牛津大学圣安东尼学院高级访问学者、法国图卢兹一大产业经济研究所（IDEI）高级访问学者、联合国大学世界发展经济学研究院访问学者。研究领域：中国经济、产业政策与创新、城市与区域经济发展。近年来主要致力于企业创新、环境规制等领域的政策研究，力图基于中国实践、提出中国问题，向世界传播中国经验、输出中国智慧。
大国治理，核心是城乡间和区域间关系，本质是资源的空间配置，在这个意义上，大国治理的终极目标是实现城乡间和区域间发展与平衡的共赢，这天然是一个空间政治经济学问题。在中国这样一个转型和发展中的大国，必须要将结合中国体制的政治经济学分析融入城乡和区域发展的研究中去，而城乡和区域的发展又是深刻理解中国经济的必需。《大国治理：发展与平衡的空间政治经济学》总结了陆铭、陈钊团队十余年来围绕着中国经济而做的空间政治经济学研究的最为重要的成果。
本书分为三个部分。第一个部分是一组综述性的文章，对于中国区域和城市发展走过的道路以及存在的理论问题进行了全面的评论和总结。第二部分是一组理论性文章，其核心是在空间政治经济学视角下探讨发展与平衡之间的关系，集中地体现了“在集聚中走向平衡”的观点，以及转移支付（利益分享机制）促进市场整合与经济增长。第三部分是一组经验研究，利用微观数据对于空间政治经济学最为重要的几个问题进行了验证，而这几篇论文本身可以串起一个比较完整的有关中国区域经济发展的故事。